城市后开发时代，上海需重视郊区“更生”

2025年5月，中共中央、国务院印发《关于持续推进城市更新行动(xíngdòng)的意见》（以下简称《意见》），提出“到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市开发(kāifā)建设方式转型(zhuǎnxíng)初见成效”。作为中国最大(zuìdà)城市之一上海，大都市(dàdūshì)包含了“城-镇-村”三级自然聚落的复杂系统，“城市开发建设方式转型”阶段，上海是否应将眼光放到城区之外，包括镇、村的郊区(jiāoqū)？ 基于政策(zhèngcè)、数据、文献的整理和分析(fēnxī)，并结合对社会学家、城市研究学者陈映芳教授的采访，澎湃研究所研究员尝试解析此问题。 城市大开发(kāifā)的特征和条件 2020年(nián)，时任住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽曾指出，“随着我国经济发展由(yóu)高速增长阶段(jiēduàn)进入(jìnrù)高质量发展阶段，过去‘大量建设、大量消耗、大量排放’和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继”；应“由大规模增量建设转为存量(cúnliàng)提质改造和增量结构调整并重，从‘有没有’转向‘好不好’”。 在其看来(kànlái)，中国2020年之前阶段，城市开发建设(jiànshè)的特征和问题，是“大规模增量建设”和“过度房地产化”。 陈映芳将这个阶段称为“城市大开发”时代。在其2009年著作《都市大开发：空间生产的政治社会学》）中(zhōng)，她及其学生(xuéshēng)团队(tuánduì)记录、研究了在大开发最热火朝天的阶段，在上海大量动迁、郊区开发、安置(ānzhì)、新城建设过程中的社会群体和社会过程、后果。 城市大开发(kāifā)时代，是伴随改革开放后，市场经济体制建立，国内劳动力市场逐步开放和流动而到来的。特别是以下三个制度性(zhìdùxìng)、战略性变化，成为城市大开发出现(chūxiàn)的条件。 一是，国家城市发展(fāzhǎn)方针的(de)变化。20世纪80年代(niándài)的城市发展方针是“小城镇化(chéngzhènhuà)”。1980年，中央提出“控制大城市规模(guīmó)，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。社会学家费孝通（1984）提出“小城镇、大战略”思想，成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。 20世纪(shìjì)80年(nián)代末期，小城镇战略地位受到质疑。1989年，国家的城市发展方针中“积极发展小城市”的表述消失。小城镇战略被认为(rènwéi)不利于突破(tūpò)城乡二元体制，缺乏规模经济、聚集经济效应，难以担负国家现代化使命；同时，城市化越来越被认为是(shì)一种值得追求(zhuīqiú)的目标和价值，城市化率等指标被提出。20世纪90年代至2015年左右，“城市化”成为中国的城市发展战略。 二是，分税制改革。1994年，《国务院(guówùyuàn)关于实行分税制财政管理体制(tǐzhì)(tǐzhì)的决定》正式施行，地方财政包干体制正式退出历史舞台，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。分税制建立了中央与地方之间关系的稳定互动框架，同时也客观(kèguān)上，使(shǐ)地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展模式，从而(cóngér)催生了土地财政和土地金融，形成了以土地为中心的城市扩张(kuòzhāng)模式，加速了城镇化。 三是，房地产业(fángdìchǎnyè)兴起并(bìng)成为支柱产业。1998年，中央发布《关于(guānyú)进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，决定自当年起停止住房实物分配，建立住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的住房新体制。在中国沿袭(yánxí)了近50年的福利分房制度结束，房地产市场化，极大推动了住房建设和(hé)房地产业。 由此，20世纪90年代后期开始(kāishǐ)，全国普遍进入急速城市化(chéngshìhuà)(chéngshìhuà)和城市开发阶段。在此20多年间，特大城市和大中城市的地域规模迅速扩大，中国城市化取得了巨大改变，城镇化率(chéngzhènhuàlǜ)从1995年的29%激增至2024年的67%。 中国城镇化率（1980-2024） 。数据(shùjù)来源(láiyuán)：WIND。周燕玲制 大开发时代，大规模拆、建是城市的主要特征。1995年至2019年间，上海市共动迁征收(zhēngshōu)房屋11797.16万平方米，涉及约136.3万户。同时，城市向郊区(jiāoqū)快速扩展，城市边界(biānjiè)不断外拓。以浦东为例，在(zài)高强度开发下(xià)，城市化面积从开发之初的几十平方公里拓展到目前的近800平方公里。 上海市房屋征收(zhēngshōu)情况（1995-2019）。数据来源：《上海统计(tǒngjì)年鉴2020》 曹靖东 制 “城市开发建设方式转型”的信号和(hé)条件 近年，社会经济条件(tiáojiàn)发生变化，正在进入后城市大开发阶段。 首先，国家城市(chéngshì)发展方针，从原先的(de)“城市化(chéngshìhuà)”开始逐步转向“城镇化”和“城乡融合”。2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020》发布。2017年，党的十九(shíjiǔ)大报告提出实施“乡村振兴战略”，并提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系(tǐxì)”。 2024年，党的二十(èrshí)届三中全会报告中，“完善(wánshàn)城乡(chéngxiāng)融合发展体制机制”作为单章标题(biāotí)，并以此统筹“新型工业化、新型城镇化(chéngzhènhuà)和乡村(xiāngcūn)全面振兴”，明确了“城乡融合发展”在推进中国式现代化建设中的重要地位。同年，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，更加强调大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进。 其次，房地产业正在急剧转型中。2019年开始，中央密集强调“房子是用来住(zhù)的，不是用来炒的”（简称“房住不炒”）。2021年，史上最(zuì)严格针对地产商的金融政策(zhèngcè)“三条红线”全面实施，加之“集中供地(gōngdì)”等新政策出台，整个行业感受到巨大震动。 从(cóng)2020年的高点137281万立方米开始，中国土地供应面积(miànjī)已经连续四年呈现下降态势，累计(lěijì)已下滑67.2%，2024年达到近十年土地供应面积最低值45042万立方米。2024年全国土地出让收入为4.87万亿元(wànyìyuán)，同比下降16%，连续三年(sānnián)累计下降超(chāo)44%。截至2025年4月，全国房地产开发投资额连续33个月负增长。 2023年，根据《中国建设报》相关(xiāngguān)报道，由住建系统承担的房屋建筑和市政设施普查，涉及全国6.6亿栋(yìdòng)城乡房屋建筑。这引起了中国房地产建设是否过剩，有多少处于空置(kōngzhì)的讨论。 再次，土地财政难以为继，消费税改革在(zài)即。 同时(tóngshí)，受疫情、房地产业调整导致的土地收入下降、经济下行等影响，地方财政压力凸显，地方债务加速累积。据WIND数据，2019年6月(yuè)，全国(quánguó)地方政府债务余额突破(tūpò)20万亿元(wànyìyuán)，2021年11月突破30万亿元，2023年10月突破40万亿元，2025年3月突破50万亿元。 为拓展地方税源、填补地方财政(cáizhèng)，中国将推进(tuījìn)消费税改革(gǎigé)，优化央地财政关系。2024年，中共二十届三中全会决定“推进消费税征收(zhēngshōu)环节后移并(bìng)稳步下划地方”。这意味着分税制改革以来的财税格局将迎来深刻调整，地方政府可能从“土地财政”向“消费财政”转变(zhuǎnbiàn)。人（才）越来越成为资产和经济发展的动力，和地方政府竞争的目标。 可见，之前支撑城市大开发的三项关键(guānjiàn)制度性(zhìdùxìng)条件（总体城市发展方针、房地产业(fángdìchǎnyè)、央地财税制度）都已经或正在发生重大变化(biànhuà)，此外，经济社会形势、技术环境、社会心态也涌现诸多不同，“城市开发建设方式转型”已是大势所趋。 正如陈映芳(chényìngfāng)所强调：无论是“大开发”还是“后开发”，它们都不只是(zhǐshì)单一的经济(jīngjì)制度或市场现象(xiànxiàng)，也不只是某一行业的兴衰状况……它们本质上都具有社会体制的属性(shǔxìng)，而每个社会体制的形成和运行，都涉及国家与社会、地方与中央、经济与政治、市场与社会生活等方方面面的关系构成。 后城市大(dà)开发时代，上海要重视郊区建设、更生 《意见》指出，“城市开发建设方式(fāngshì)转型”后应更注重“促进城市结构优化(yōuhuà)、功能完善、文脉赓续、品质提升”。在后城市大开发时代，应避免大规模新增建设，注重“存量提质改造和(hé)增量(zēngliàng)结构调整并重”。 对(duì)上海来说，继续推进“城市更新”之外，后城市大开发(kāifā)时代，还有哪些启示？ 事实上，作为中国最大城市之一的上海，包含(bāohán)了“城-镇-村”三级自然聚落的复杂都市(dūshì)系统，而不是仅存有城市（建成区），还有生态更为复杂，包括镇、村不同(bùtóng)聚落样态的郊区。 伴随工业外迁和城区建设居民动迁，上海郊区成为(chéngwéi)城市大(dà)(dà)开发(kāifā)的产物。但在大开发和土地金融时代，郊区的地位(dìwèi)也(yě)是微妙。郊区似乎更多被视为“土地蓄水池”，处于“等待被开发”的状态，发展处于不确定性中；城市对郊区的资源和发展权控制较强。这也是上海郊区“发展滞后”“景观滞后”，成为公共设施和服务的“洼地”的重要原因。 因此，随着“城市开发建设(jiànshè)方式转型”，“城市结构优化”应(yīng)首要优化“城-郊(jiāo)”关系或“城-镇-村”结构，推进上海城乡、城郊基本公共资源和基础设施均等化，加强郊区建设、更新。 农村是乡村振兴所关注的(de)主要对象。镇地处城乡之间，是较成熟的商业聚落形态，已拥有一定产业基础和公共服务资源，对乡村地区的带动具备(jùbèi)天然优势(yōushì)，是“完善城乡融合(rónghé)发展体制机制”的切口之一。此外，镇还包括古镇，是重要的历史文化资源，也不同程度(chéngdù)具有文化旅游经济价值。 值得注意的(de)是，后城市大开发时代，包括城、镇(zhèn)、村在内的上海城市建设发展的核心在于人(rén)。这不仅体现在“以人为本的新型城镇化战略”中，可能改变央地和地方间竞争方针的消费税改革中，还体现在上海“人民(rénmín)城市人民建，人民城市为人民”的重要理念中。 陈映芳(chényìngfāng)在其城市大开发研究、转型社会(shèhuì)研究中，始终关注“人的生活”“人的命运”问题。她进一步提出了“生活秩序”概念，以统摄“人-城”关系中居住者的、在地的生活状况，包括居住生活、日常生活(rìchángshēnghuó)、社交/公共生活等。对后开发时代(shídài)下上海郊区建设展望(zhǎnwàng)，她提出以“更生”替代“更新(gēngxīn)”——更新、发展的目的是“居住者的生活”。甚至，在向后开发时代转变的“社会过程”中，生活者也应(yīng)“作为社区主体，将一步步登上前台，与城市管理者、城市规划专业人员一起，共同来(lái)重新规划、生产他们的生活空间，据此逐步建立(jiànlì)起‘好的生活秩序’”。 可见，在中国人口开始减少、结构性问题(wèntí)凸显的阶段(jiēduàn)，上海城市(chéngshì)建设发展工作应(yīng)服务上海吸引人、优化人口结构这一大局，并努力形成年龄(niánlíng)、阶层、职业多元协调的社会生态。特别是在广阔的郊区为各类城市经济社会运行所需的劳动者提供合适的居所(jūsuǒ)。基础设施资源等公共品供给应以常住人口为基础，有关城乡建设融合发展的问题也应充分调查、了解居住者感受和需求。 一座城市的公共政策、人居环境(huánjìng)、习俗风气塑造了市民生活的底色。 澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨城市议题(yìtí)。 澎湃(pēngpài)研究所研究员 周燕玲 (本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请(qǐng)下载“澎湃新闻”APP)